Introducción a los Manuales del Centro de Asesoramiento sobre Pobreza Energética (Energy Poverty Advisory Hub)

La pobreza energética es, cada vez más, una realidad palpable en la Unión Europea (UE), donde muchos hogares tienen dificultades para calentar o enfriar sus hogares o para pagar sus facturas energéticas. La inevitable transición en marcha de nuestros sistemas energéticos afecta a todos los niveles de la sociedad, por lo que es vital tener cada vez más en consideración a los grupos más vulnerables y apoyar a la población menos resiliente para garantizar así que la ciudadanía europea se beneficia de la transición energética.

Estos textos son una serie de guías prácticas para gobiernos locales y profesionales dirigidos a garantizar que las dimensiones sociales de la transición energética local se aborden de manera eficiente. Esta série consta de la introducción actual (publicada originalmente en inglés y aquí traducida) y de tres manuales temáticos centrados en las fases identificadas y dirigidos a los gobiernos locales que buscan abordar la pobreza energética. Estos últimos manuales se prevé que se publiquen en 2023.

Las tres fases identificadas son:

1) Evaluación de la pobreza energética a nivel local (Diagnóstico).

2) Desarrollo de un plan documentado (Planificación).

3) Ejecución de un proyecto de pobreza energética de alto impacto (Implementación).

Esta introducción establece los antecedentes comunes de los tres manuales. En concreto, se presenta el concepto de pobreza energética con los diferentes enfoques que pueden ser útiles para obtener una imagen general de la pobreza energética en el entorno local, así como la introducción inicial a la metodología para abordar la pobreza energética. Cada manual se centra en una de las tres fases principales y proporciona información práctica adicional y herramientas concretas para ser aplicadas. Los manuales están diseñados basándose en experiencias y datos recopilados a lo largo del tiempo, se inspiran en diferentes contextos geográficos y están respaldados con material adicional desarrollado por el Centro de Asesoramiento sobre Pobreza Energética de la UE (EPAH, por sus siglas en inglés).

Aunque las realidades de la pobreza energética local difieren de un lugar a otro, los pasos prácticos detallados en los manuales pretenden proporcionar un marco global que se pueda aplicar en diversos contextos geográficos, culturales y económicos. El núcleo de la metodología se puede adaptar a cada contexto para que el conjunto de acciones pueda mitigar la pobreza energética existente y/o evitar su aumento en los municipio que hayan dado ya los primeros pasos hacia la transició energética.

1.- La pobreza energética a nivel local

La pobreza energética es un desafío complejo y polifacético. Comúnmente se define como la incapacidad de los hogares para cubrir sus necesidades energéticas, y está causado por una combinación múltiple de factores. Como las razones de la pobreza energética pueden ser muchas, esto significa que no existe un solo tipo o una sola causa detrás de la pobreza energética, por lo que su naturaleza puede variar, incluso a un mismo nivel local. Así pues, puede ser una situación con cortes de energía constantes durante largos períodos (algo que crean la imposibilidad de acceder a la energía por completo), pero también puede presentarse como un conjunto de condiciones en el que las familias no pueden calentar/enfriar adecuadamente sus hogares o proporcionar otros servicios de energía necesarios para la vida.

La pobreza energética ocurre a nivel doméstico, lo que dificulta identificar y cuantificar adecuadamente su efecto dispersivo. Para facilitar la comprensión, es posible verlo como una combinación de factores contextuales y personales.

Los factores contextuales se refieren a la ubicación geográfica, el clima, el tipo de vivienda, los equipos de calefacción/refrigeración disponibles o los aspectos geopolíticos más amplios que afectan los precios de la energía. Los factores personales se refieren a la edad, el estado de salud o la composición del hogar, así como a otros elementos socioeconómicos que pueden exacerbar la situación.

Los efectos de la pobreza energética son también múltiples. Hay consecuencias para la salud y el bienestar de las personas. Así, las temperaturas interiores extremas están relacionadas con la exacerbación de enfermedades respiratorias y cardiovasculares, golpes de calor o muertes por exceso de frío o calor. En condiciones de pobreza energética, los menores pueden verse afectados por logros educativos particularmente bajos o por un mayor ausentismo escolar, así como desarrollar con mayor frecuencia enfermedades relacionadas con una temprana exposición a las bajas temperaturas y mostrar un menor bienestar social y emocional. La pobreza energética también está interconectada con el cambio climático y otros desafíos ambientales.

Abordar la pobreza energética podría generar múltiples beneficios, incluyendo mayor comodidad interior y bienestar personal, disminución del gasto público en salud, niveles más altos de éxito educativo, desarrollo económico y reducción de las emisiones de carbono.

Los factores que influyen en la pobreza energética y sus impactos son particularmente visibles a nivel doméstico. Por esta razón, los gobiernos locales son las instituciones més fiables para establecer una conexión con la ciudadanía que es hoy esencial si se quiere abordar de manera efectiva esta prioridad socio-técnica.

Entonces, ¿cómo empezamos a digerir este desafío complejo y creciente? Paso a paso.

Como en un rompecabezas, cada pieza ayuda a construir una imagen más amplia. En los siguientes capítulos presentaremos tres perspectivas diferentes que destacan elementos específicos de la pobreza energética. Primero presentaremos las principales causas de la pobreza energética, luego veremos el concepto polifacético de vulnerabilidad centrándonos en los factores humanos y de tiempo y, finalmente, trataremos los tipos de información sobre pobreza energética que pueden contribuir a la fase de diagnóstico.

1.1 – Tres causas principales de la pobreza energética

La complejidad que entrañan las causas de la pobreza energética requiere un examen profundo, matizado y muy detallado del problema. Sin embargo, para comprender mejor este desafío, es posible centrarse en un enfoque simplificado basado en las tres causas más comúnmente identificadas: niveles de ingresos bajo, baja eficiencia energética del hogar y bajo rendimiento energético de los edificios y, por último, precios de la energía muy elevados.

Los bajos ingresos tienen una conexión directa con la pobreza energética, pero el bajo rendimiento energético de los edificios, los tipos de combustibles y la eficiencia energética de los equipos utilizados también juegan un papel importante. Las viviendas y los electrodomésticos de mala calidad influyen en la cantidad de energía necesaria para garantizar un estilo de vida cómodo y saludable para el hogar. La ciudadanía que vive en casas ineficientes energéticamente hablando necesita gastar más energía para mantener el mismo confort térmico. Pero, además de todo esto, puede ser que a menudo los residentes tengan opciones limitadas para mejorar la eficiencia energética de su casa, especialmente cuando residen en propiedades alquiladas o solo pueden permitirse el lujo de poseer o comprar propiedades de baja calidad (debido a los altos precios de la vivienda en combinación con los bajos ingresos).

El efecto de los bajos ingresos sobre la pobreza energética es claro y muestra que una de las principales causas de la pobreza energética es la pobreza en el sentido financiero. Los bajos ingresos pueden deberse a salarios bajos, inseguridad laboral, desempleo, baja protección social o una combinación de todos estos factores. En este sentido, a menudo se observa la vulnerabilidad inherente a la monoparentalidad, la discapacidad o la vejez.

Los altos precios de la energía afectan claramente a la capacidad de acceder a una suficiente energía que garantice su bienestar. El gasto de la energía por hogar está relacionado con las necesidades específicas, y esto afecta particularmente a las personas vulnerables que presentan necesidades especiales, ya que tienen menos resiliencia ante la fluctuación de precios. En definitiva, los precios de la energía se ven afectados por factores geopolíticos y económicos, pero también por las políticas y medidas relativas al cambio climático.

La forma en que estas causas principales se interconectan entre ellas varía considerablemente de un contexto a otro, incluso a escalas espaciales pequeñas (a veces incluso dentro de la misma ciudad, barrio o edificio). Además, las causas están claramente influenciadas por sistemas sociopolítico-técnicos a gran escala y eventos naturales, algo ya mencionado en el párrafo anterior de este artículo. Dependiendo del contexto geográfico ciertos elementos pueden desempeñar un papel más decisivo y exponer de forma más visible la vulnerabilidad general de la población, por lo que requieren una atención más urgente y una respuesta más inmediata. Estas tres causas principales son especialmente útiles cuando se buscan las causas de la pobreza energética o las causas que expliquen el aumento de la vulnerabilidad de los hogares europeos.

Si lo materializamos con un ejemplo concreto, podríamos exponer la posibilidad de que una persona pierda su trabajo. Esto se traduce en una reducción de los ingresos de ese hogar y, posteriormente, una reducción de los gastos, incluidos los relacionados con la energía. En este caso, la pobreza energética ha sido causada (o agravada) por la pérdida de un puesto de trabajo y podría superarse si la persona usuaria encuentra un trabajo nuevo.

1.2 – Los factores de vulnerabilidad

Los hogares y las familias son vulnerables a la pobreza energética de diferentes maneras. La vulnerabilidad es situacional y puede estar determinada por muchos factores (internos y externos) que a menudo se combinan e interrelacionan de una manera que puede hacer que el razonamiento no sea intuitivo. Para abordar este tema, se presentan a continuación cinco macroáreas de vulnerabilidad que pueden ayudarnos a comprender qué factores pueden hacernos más vulnerables a la pobreza energética. Estos puntos servirían también como una guía sobre dónde buscar cómo la pobreza energética se distribuye entre la ciudadanía. Las macroáreas no son exhaustivas y se deben tener también en cuenta, al desarrollar las acciones para abordar la pobreza energética, todos los factores locales adicionales que pueda haber.

• Factores socio-demográficos: Hablamos de agrupaciones de personas que presentan un mayor riesgo de pobreza energética. Esto podría incluir, por ejemplo, a las personas beneficiarias de ayudas sociales, a los inquilinos de viviendas sociales, a personas que viven en una casa alquilada, a personas con bajos niveles de estudios o a minorías étnicas.
• Composición del hogar: Se refiere a la composición de los hogares que están asociados a un mayor riesgo de pobreza energética. Hablaríamos aquí de familias monoparentales, jubilados, familias con personas con discapacidad o jóvenes estudiantes en pisos de alquiler.
• Salud: Se refiere a los hogares que están en riesgo de pobreza energética. Por ejemplo personas con enfermedades que requieren atención especial o personas con enfermedades cardiovasculares, respiratorias u otras patologías que debilitan el sistema inmunológico.
• Alfabetización energética: Se refiere a las personas que no pueden hacer uso de los avances tecnológicos, económicos o regulatorios para la transición energética. Sería derivado de una falta de conciencia hacia el problema o del poco conocimiento de los problemas energéticos domésticos. Englobaría también la falta de oportunidades financieras y la planificación energética doméstica deficiente.
• Cultural: Hablaríamos de personas cuya cultura dificulta su percepción de la pobreza energética e influye en su comportamiento de una manera que dificulta el abordaje del problema. Por ejemplo, personas que subestiman el problema por habituación histórica al frío o tienen preferencia histórica y contextual por equipos de baja eficiencia.

Además de los factores de vulnerabilidad descritos anteriormente, existen otros elementos que pueden incidir en el aumento de la pobreza energética, como por ejemplo, la tipología del territorio. La pobreza energética puede diferir en áreas rurales y urbanas y también dependiendo de si la familia vulnerable es dueña de su propiedad o es inquilina.

Estos factores ocurren con frecuencia y se abordan a nivel local, pero a pesar de ser un desafío global, el cambio climático es un importante factor de vulnerabilidad. Los fenómenos meteorológicos extremos, como las olas de calor y las inundaciones, representan un riesgo considerable para todos, pero afectan principalmente a los miembros menos resilientes de la población.

Todos estos factores deben considerarse siempre como factores cambiantes en el tiempo. La situación social de la ciudadanía cambia a lo largo de la vida, ya sea por elecciones personales o por externalidades, al igual que el nivel de vulnerabilidad y el riesgo de empobrecernos energéticamente.

1.3 – Tipos de información sobre la pobreza energética

La pobreza energética no siempre es fácil de identificar a nivel local. El tema suele ser sensible para los afectados y es necesario realizar una búsqueda exhaustiva y un cruce de información para poder elaborar un diagnóstico local de pobreza energética. En términos generales, la información se puede dividir en dos categorías o tipos generales:

‣ Pobreza energética medible – información objetiva

‣ Pobreza energética percibida – información subjetiva

Hay ya al respecto una gran cantidad de información disponible, relevante y accesible para su análisis, pero dicha información rara vez se analiza en su conjunto. Es por ese motivo que se hace imprescindible intentar comparar y combinar la información social y técnica.

La pobreza energética medible puede ocurrir cuando recopilamos y combinamos información cuantificable como estadísticas nacionales o regionales sobre el consumo de energía, los precios de la energía, los niveles de ingresos, el rendimiento y la eficiencia energética de los edificios, el consumo de electricidad de los hogares a partir de datos medidos o el gasto de energía de las facturas de energía.

Esta información, con algunas excepciones, se considera imparcial y, por lo tanto, se clasifica como información objetiva. Combinados, estos datos proporcionan información numérica que responde directamente a preguntas como ¿Con qué frecuencia? ¿Cuántos? ¿Cuánto?

La pobreza energética percibida se refiere a valoraciones subjetivas más intangibles y personales, como serían el confort térmico y la calidad de vida en tu municipio. Por ejemplo, el confort térmico percibido puede ser diferente de una persona a la otra, a pesar de que el termómetro indique el mismo valor. Para algunas personas, una temperatura puede parecer reconfortante, mientras que para otras puede resultar desagradable.

La pobreza energética percibida es, por tanto, un tipo diferente que se puede identificar a través de la experiencia vivida en los hogares utilizando métodos cualitativos tales como observaciones, auditorías y entrevistas. Esta información es altamente subjetiva y responde principalmente a preguntas que comienzan con ¿Por qué?

Es posible el uso individual de los dos tipos de datos, pero se perderá la información que a menudo se puede revelar al buscar tanto la pobreza energética medible como la percibida. Un ejemplo concreto podría ser una reducción inusual del consumo de energía para calentar una casa, lo que puede considerarse pobreza energética oculta. Esta información por sí sola no es significativa a la hora de determinar la presencia de pobreza energética. La reducción puede deberse a una mejora en el aislamiento térmico, preferencias personales por temperaturas interiores bajas, acostumbramiento a temperaturas desagradables o porque el hogar puede seguir la lógica de priorizar la calefacción o comer.

2.- Planificación de acciones para abordar la pobreza energética – una metodología circular

A menudo, la planificación de acciones sigue un enfoque circular que progresa a medida que mejoramos una determinada situación a través de nuevas actividades de apoyo. La pobreza energética no es una excepción. El diagnóstico local es el punto de partida ideal si se pretenden diseñar acciones para abordar la pobreza energética y puede ofrecer una comprensión de la realidad local actual. A continuación, la información se puede utilizar para crear un Plan Local de Clima Social donde las acciones concretas se identifican, planifican y estan listas para su implementación. Dicha implementación concluirá con una evaluación de impacto y monitoreo, seguida de una nueva ronda de análisis, que será parte de un nuevo diagnóstico. La recopilación de esta información completa el círculo y forma el comienzo de un nuevo círculo de acción, con suerte mejorado, y así sucesivamente.

Las tres fases son clave para abordar con éxito la pobreza energética local y son el tema central de los tres manuales de esta trilogía. Cada manual examinará en detalle cada fase y presentará pasos prácticos relevantes y ejemplos inspiradores a seguir. Cada municipio se encuentra en una etapa diferente, por lo que es posible que un municipio en cuestión ya haya recorrido algunos de los pasos y pueda pasar ya a una etapa más avanzada. Los manuales sirven como una lista de verificación para asegurar que se garantizan todos los puntos de las tres fases.

2.1 – Diagnóstico

El diagnóstico es la primera fase en el proceso de diseño de iniciativas locales sobre pobreza energética. En general, es el perfeccionamiento de su comprensión y establece el escenario para la planificación de acciones. Incluye identificar a la población pobre energéticamente hablando, evaluar el grado de vulnerabilidad al que se enfrentan, localizar la red de apoyo de las partes interesadas o actualizar el diagnóstico con evaluaciones de impacto de un proyecto ya implementado.

Los indicadores y los datos representan la piedra angular de este proceso. La fase de diagnóstico está inevitablemente determinada por los datos disponibles y los indicadores elegidos para cada municipio. La selección de diferentes enfoques puede generar información más diversa, por lo que es importante decidir cuidadosamente cómo utilizar esta fase para iniciar el proceso. Diferentes enfoques también pueden requerir la necesidad de un número diferente de recursos. Siempre es importante tener en cuenta el objetivo general y final, y calibrar cuidadosamente los recursos invertidos para obtener cada resultado.

También es un ejercicio importante para entender mejor los factores y comportamientos que caracterizan a los grupos vulnerables dentro de cada municipio. La búsqueda de información relevante se puede organizar utilizando las tres causas principales de la pobreza energética explicadas anteriormente (bajos ingresos, eficiencia energética, precios de la energía) y/o los tipos de pobreza energética (medible, percibida y oculta). El diagnóstico pretende representar los niveles de pobreza energética en un momento específico en el tiempo y para un área geográfica específica. Las actividades clave en esta fase incluyen: recopilación de datos, selección de indicadores y métricas, análisis de datos, interpretación y mapeo de los resultados.

En resumen, cuantos más enfoques diversos se utilicen para identificar la pobreza energética local de cada municipio más información habrá disponible. Información que garantice un Plan Local de Clima Social con alto impacto en la siguiente fase. Se puede encontrar información más detallada en el informe EPAH “Llevar la investigación sobre la pobreza energética a la práctica local: Exploración de análisis a escala subnacional”.

El resultado esperado de la fase de diagnóstico puede ser un documento que incluya un resumen de la información recopilada y un análisis de datos que pueda utilizarse como punto de partida para diseñar un plan documentado.

2.2 – Planificación

Una vez se haya identificado el “quién-cómo-dónde”, así como alcance de la pobreza energética en el municipio, se estará lo suficientemente bien informado para comenzar a integrar el aspecto social del Plan Climático Local. Es importante hacer esto sin crear un plan de pobreza energética aislado, sino con un enfoque integrado en combinación con los planes de acción climática ya existentes. Hablamos, por ejemplo, del Plan de Acción de Energía y Clima Sostenibles (PACES) o de otros planes municipales similares. Por lo tanto, se debe analizar la información recopilada e integrarla con los datos existentes sobre energía y clima provenientes de evaluaciones externas y compromisos declarados (p. ej., calidad del aire, emisiones de GEI, riesgo de inundaciones, etc.).

La fase de planificación es el momento de establecer objetivos orientados a la acción a corto plazo y definir las metas estratégicas de erradicación a mediano y largo plazo. Todo esto, antes de comenzar a implementar el plan. Establecer una estrategia ayudará a consolidar una planificación que puede implicar diferentes actividades, como la formación de profesionales, el apoyo a los servicios sociales, los puntos de asesoramiento, las reducciones de impuestos, etc. Construir sobre la fase de diagnóstico ayudará a definir objetivos SMART (específicos, medibles, alcanzables, relevantes, con límites de tiempo) basados en la evidencia recopilada.

Al final de la fase de planificación, el elemento social debe estar claramente presente y reconocible en los planes existentes, con acciones integradas de pobreza energética planificadas. El plan ya puede ser considerado un Plan Local de Clima Social.

2.3 – Implementación

La fase de implementación constituye la propia ejecución del Plan Local de Clima Social. Esta es la fase donde se juntan todos esfuerzos el proyecto «empieza a coger forma». Esta fase implica principalmente desarrollar actividades de gestión de proyectos para garantizar que las actividades se implementan con éxito, dentro el plazo establecido, con una buena planificación del presupuesto y con la implicación de las partes interesadas involucradas. Esta fase también lleva a evaluar el impacto de las acciones en relación con la mitigación de la pobreza energética. Una evaluación de impacto de las actividades y planes implementados debe incluir resultados positivos y comentarios constructivos para allanar el camino de los próximos pasos.

En base a la evaluación de impacto, las fases de diagnóstico de pobreza energética local pueden actualizarse con una visión renovada sobre cómo la situación ha sido alterada por el plan implementado.

Próximos pasos

Esta introducción a la pobreza energética pretende establecer un trasfondo común que pueda facilitar la navegación a través de las diferentes fases. En los siguientes manuales, mostraremos cada fase de la metodología circular y facilitaremos información práctica sobre cómo abordar los diferentes aspectos de la pobreza energética.

Las realidades locales difieren y las herramientas facilitadas pueden ser utilizadas en un sentido más o menos amplio, teniendo en cuenta las características de cada contexto. Invitamos a todos los entes locales a adaptar el asesoramiento proporcionado y a desarrollar su propia metodología específica para cada contexto local. En algunos casos, los pasos recomendados ya se han realizado, aunque no en el orden sugerido. En algunos otros, la actividad sugerida puede verse afectada por factores externos (recursos humanos disponibles, tiempo y/o presupuesto). El consejo es utilizar la idea de esta introducción y los diferentes pasos como una guía y una lista de verificación a seguir para así tratar de lograr un resultado final de cada paso, aunque sea a una intensidad diferente. La metodología circular también tiene el beneficio de que incluso las acciones pequeñas y de fácil implementación constituyen un paso adelante en el proceso y, por lo tanto, pueden generar resultados positivos que pueden convertirse a posteriori en actividades más grandes.

Descarga la Introducción en inglés

* Pobreza energética. Centro de asesoramiento 2021. Traducción al castellano realizada por Ecoserveis.

El Energy Poverty Advisory Hub es una iniciativa de la UE realizada por la Comisión Europea. Este documento ha sido preparado para la Comisión Europea; sin embargo, solo refleja los puntos de vista de los autores, y la Comisión no se hace responsable del uso que pueda hacerse de la información contenida en el mismo.